Heeft een Europees landbouwbeleid wel zin?

Het Europese landbouwbeleid valt overal in Europa anders uit. Dat bleek tijdens een conferentie met landschapsonderzoekers. In Zweden is het niet belangrijk, Oostenrijk gaat zijn eigen gang, en in Vlaanderen lijken boeren te kunnen profiteren van de vergroening van het nieuwe beleid. De vraag doet zich voor of zo’n generiek beleid voor al die zo sterk van elkaar verschillende landen wel zin heeft.

Landwerk november 2014

In Nederland leeft het idee dat het nieuwe Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) van de Europese Unie (EU), voor de periode van 2007 tot 2014, wel erg is toegesneden op de gangbare en productieve landbouw. De vergroening van het GLB wordt over het algemeen gezien als ‘greenwashing’, een doekje voor het bloeden van natuurorganisaties en landschapsbeschermers dat ecologisch en landschappelijk erg weinig zal opleveren. Lange tijd hadden velen hoop dat het nieuwe GLB een meer groene koers zou gaan varen, nu overheerst teleurstelling, behalve bij de pleitbezorgers van de landbouw.

Een bijna verlaten cultuurlandschap in de Portugese Serra da Estrela, met hoogproductieve bosbouw.

Een bijna verlaten cultuurlandschap in de Portugese Serra da Estrela, met hoogproductieve bosbouw.

Tijdens de 26ste editie gehouden van de Permanent European Conference for the Study of the Rural Landscape (PECSRL), die begin september werd georganiseerd in de Zweedse steden Gotenburg en Mariestadt, bleek echter dat de Europese werkelijkheid niet zo zwart-wit is als dit hierboven kort door de bocht beschreven Nederlandse plaatje. In diverse sessies van de tweejaarlijkse Europese conferentie van landschapsonderzoeker werd er aandacht besteed aan de landbouw als vormende kracht achter het landschap.

Nog intensiever

De Nederlanders Hans Renes van Universiteit Utrecht en Henk Baas en Edwin Raap van de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed organiseerden zelfs twee sessies over de invloed van het GLB op het landschap. Renes leidde die sessie in met in een kwartier samengevatte geschiedenis van het Europese landbouwbeleid. Het nieuwe GLB lijkt volgens Renes opnieuw gekaapt door de hoogtechnologische en grootschalige landbouw, na een drie decennia lange periode waarin het Europese landbouwbeleid met quota en aandacht voor kleinschaligere landbouw in ‘less favoured areas’ juist positiever leek uit te vallen voor het landschap. Ook de groeiende biologische landbouw, producten met geografisch beschermde aanduiding een een beweging als Slow Food hebben volgens Renes in deze periode aan een verzachting van het GLB bijgedragen.

In het nieuwe GLB wordt volgens Renes net als voor de jaren tachtig sterker ingezet op de intensivering van de landbouw, de concentratie van bepaalde producten in bepaalde regio’s en een verregaande specialisatie van boeren of regio’s. Voor het landschap levert dat weinig op. Een van de grootste problemen voor het Europese cultuurlandschap is de leegloop van het platteland, het wegtrekken van mensen en bedrijven dat zorgt dat er nauwelijks meer mensen, geld en middelen zijn om het landschap te onderhouden. Het GLB is teveel op de landbouw gericht om voor dat probleem in een oplossing te voorzien.

Enorme verschillen

Toch is het moeilijk te zeggen wat het GLB oplevert voor het landschap. Wat opviel, waren vooral de enorme verschillen tussen de diverse Europese landen. Zo is in Zweden het GLB nauwelijks onderwerp van discussie geweest. Anders Wästfelt van de Sveriges Landbrusuniversitet vertelde tijdens zijn presentatie over de toekomst van de Zweedse landbouw, dat de minister van Financiën de landbouw niet belangrijk vond, omdat de sector slechts twee procent van het bruto nationaal product oplevert. Daarnaast is zo’n twee derde van Zweden nauwelijks geschikt voor productielandbouw. Het grootste deel van het noorden van Zweden is door Europa bestempeld als ‘less favoured area’, gebieden die vanwege omstandigheden nauwelijks kunnen concurreren op de wereldmarkt.

De Utrechtse waarden bij Montfoort.

De Utrechtse waarden bij Montfoort.

Wästfelt vertelde dat Zweden al in 1991, vier jaar voor de toetreding tot de EU in 1995, de landbouw had geliberaliseerd. Gevolg daarvan was een grootschalige herstructurering van het Zweedse landschap, met in het zuiden grootschalige en industriële landbouw en in het noorden steeds groter groeiende bosbouwbedrijven naast kleinschalige en extensieve landbouw. Elin Slätmo van de Göteborgs Universitet schetste hoe boeren vasthielden aan hun extensieve, traditionele werkwijze rond het Zweedse plaatsje Hållnäs, zo’n zevenhonderd kilometer ten noorden van Stockholm. Het aantal inwoners daalde daar van 2421 in 1950 naar 1172 in 2009, het aantal boerenbedrijven van 281 naar 71, het areaal boerenland van 2356 naar 1514. De boeren konden na de liberalisering van de Zweedse landbouw in 1991 niet concurreren op de wereldmarkt, terwijl grote bedrijven van buiten het dorp grote arealen bos opkochten voor commerciële bosbouw.

Geen ingrijpende verandering

Het GLB speelde in Hållnäs nauwelijks een rol. Er wordt vooral naar nieuwe financieringsbronnen gezocht, omdat de landbouw er steeds minder op de fysieke productie is gericht. Financieel steunen boeren op subsidies voor het onderhoud van seminatuurlijke graslanden, nationale campagnes voor plattelandsontwikkeling en inkomsten uit toerisme en van eigenaren van vakantiewoningen. Slätmo schetste een beeld van een nieuwe vorm van recreatieboeren. Belangrijkste drijfveren hiervoor waren de wens om het land open te houden, interesse in het werken op het land en met dieren, en een gevoel van verantwoordelijkheid en traditie. Boeren blijven dus ondanks het Europese landbouwbeleid vasthouden aan hun traditionele leven.

In Oostenrijk gebeurde welhaast het tegenovergestelde van wat zich in Zweden voltrok, bleek uit de presentatie van Peter Kurtz van de Technische Universität Wien. Er was al sinds 1961 een beleid dat gericht was op marktregulatie, en waarin speciale programma’s waren voor boeren in moeilijker te bewerken landschappen en voor het bevorderen van de ontsluiting van minder toegankelijke gebieden. Na de toetreding tot de EU in 1994 werd dit voortgezet in het Österreichisches Programm für Umweltgerechte Landwirtschaft (ÖPUL), met beleid dat inzette op een algemene extensivering van de landbouwproductie, aanpassing van de landbouw aan ecologische randvoorwaarden, uitbreiding van de biologische landbouw, en het onderhoud van biodiversiteit en cultuurlandschappen. Dit programma werd breed gebruikt, in dezelfde periode dat de Zweedse landbouw werd geliberaliseerd. Volgens Kurtz namen 76 procent van alle Oostenrijkse boeren, verantwoordelijk voor het beheer van 89 procent van het Oostenrijkse boerenland, deel in ÖPUL. Gemiddeld ontvingen zij 4773 euro.

Kurtz verwachtte dat het nieuwe GLB het landbouwbeleid in Oostenrijk niet ingrijpend zal veranderen. Oostenrijk zet sterk in op een landbouwbeleid dat specifiek is gericht op de minder productieve gebieden, in GLB-jargon de ‘less favoured areas’. Volgens Kurtz ligt tachtig procent van het landbouwareaal in zulke gebieden. Hij toonde als voorbeeld de regio Mühlviertel even ten zuidoosten van Wenen, waar veel kleine boerenbedrijven werken volgens het systeem van de ‘Egarten-Wirtschaft’, waarbij het land twee tot drie jaar wordt gebruikt als akker om daarna 7 of acht jaar als weidegrond te dienen. Het systeem is ontstaan vanuit een traditionele, zelfvoorzienende vorm van gemengde landbouw die tot de jaren zestig werd gebruikt, als extensieve vorm van landgebruik. Hierdoor bestaat het landschap in de regio uit allerlei kleine mozaïekjes van akkertjes en grasland in verschillende stadia van ontwikkeling.

Slow Food

In Italië is naast de commercialisering van de landbouw ook de bebossing een belangrijke invloed op het strakker en efficiënter inrichten van het landschap. Mauro Agnoletti van de Università di Firenze temperde de hoop die veel mensen hebben op een alternatieve, meer duurzaam ingerichte landbouw, zoals de biologische landbouw en het uit Italië afkomstige Slow Food waaraan Renes refereerde. In Italië is het aandeel biologische boeren in vergelijking met Nederland hoog, er zijn veel boeren die de idealen van Slow Food nastreven, en er worden veel producten geproduceerd die een vanuit de EU of vanwege de nationale regering beschermde geografische aanduiding krijgen. Toch zorgt dit er niet voor dat het traditionele cultuurlandschap niet efficiënter en strakker wordt ingericht. Twee foto’s uit 1977 en 2007 van de wijngaard van het wijndomein van de Chianti Classico Casstello d’Albola toonde duidelijk hoe het voorheen rommelige wijnlandschap was strak getrokken voor de moderne, industriële wijnbouw.

 

De wijngaarden van de Verdicchio Matelica van Collestefano.

De wijngaarden van de Verdicchio Matelica van Collestefano.

Agnoletti liet zien hoe oude cultuurlandschappen, waarvan meer dan de helft een middeleeuwse of oudere oorsprong hebben, in toenemende mate onder druk komen te staan door intensivering van de landbouw enerzijds en de bebossing en natuurbescherming anderzijds. Italië bestaat volgens Agnoletti voor een derde uit landbouwgebied, een derde bos en een derde uit steden of gebieden in transitie. Vanaf 1920 is er zo’n 10 miljoen hectare landbouwgrond verlaten, zo’n 40 procent van het landbouwareaal. De hoeveelheid bos is in dezelfde periode toegenomen met 162 procent, zo’n 6,5 miljoen hectare. De jaarlijkse bebossing is zo’n 75.000 hectare per jaar. Zelfs de verstedelijking blijft daarbij sterk achter met 8.206 hectare per jaar, die zich ook nog eens voor 95 procent concentreert rondom stedelijke centra.

Een voorzichtig landschapsbeleid

Natuurbeschermers spelen een belangrijke rol bij de teloorgang van beboste cultuurlandschappen. Agnoletti verhaalde over de ontwikkeling van het gebied Moschetta, in de heuvels even ten noorden van Florence, waar Benedictijner monniken vanaf 1037 het land gingen bewerken. De kaart in 1832 toonde een landschap dat wordt overheerst door kastanjebossen, hoog gelegen weilanden en een klein beetje bos. In 1954 verdwijnen de kastanjes voor de helft en komen er akkers en bossen op de plek van de bergweides. In 2006 overheersen coniferenbossen, zijn de heuvels bebost en vol gegroeid met struikgewas, en liggen er nog wat weidegronden in de dalen. Natuurwetgeving zorgt dat onderhoud van cultuurlandschappen moeilijk is. Het verwijderen van bomen uit beboste plekken is verboden, en in veel Natura 2000-gebieden is grazen verboden. Agnoletti: “Het idee hierachter is: dit is een natuurlijk gebied. Wat niet waar is.”

Agnoletti liet tijdens zijn presentatie aan de hand van kaarten uit 1832, 1954 en 2000 zien hoe het traditioneel kleinschalig verkavelde cultuurlandschap verandert onder invloed van de modernisering van de landbouw, mede onder invloed van het GLB. Zijn onderzoek maakt deel uit van een project van veertien Italiaanse universiteiten die gezamenlijk als nationale werkgroep voor het ministerie van Landbouw werken aan een nationaal register van de Italiaanse cultuurlandschappen. Onlangs is het overzichtswerk The Italian Historical Rural Landscape gepubliceerd. Zo lijkt het alsof er in Italië voorzichtig een landschapsbeleid aan het ontstaan is, al benadrukte Agnoletti dat het cultuurlandschap bij bestuurders zeker niet op de eerste plaats staat.

Beroep op de vergroening

In Vlaanderen kan de vergroening van het GLB wel eens positief uitvallen voor het landschap. Volgens Fanny Van Den Haute van het Instituut voor Landbouw en Visserij Onderzoek zorgt het nieuwe GLB voor het behoud van de status quo, en dat is een sterk groeiende landbouw met grotere boerenbedrijven op dezelfde, kleine en veelal gefragmenteerde percelen in het sterk verstedelijkte landschap. In de door Van Den Haute bestudeerde gebieden het percentage landbouwgrond tussen 2007 en 2013 ongeveer ongewijzigd gebleven op 45 procent landbouwgrond. Voor heel Vlaanderen was dat in 2013 681.610 hectare. De gemiddelde perceelgrootte was in 2013 1,34 hectare, in 1998 was dat 1,43 hectare. Het aantal percelen steeg van 467.644 in 1998 naar 507.955 in 2013. Onduidelijk bleef overigens wat nu de specifieke invloed van het GLB hierop was.

De Vlaamse landbouwgrond is dus sterk gefragmenteerd, en dat neemt toe, tenminste in de door Van Den Haute bestudeerde gebieden. Dat maakt boeren niet makkelijk, maar het maakt het boeren wel makkelijk om een beroep te doen op de vergroening van het GLB. Die kan worden ingezet voor het onderhoud van heggen, bomen, akkerranden, natte gebieden en andere traditionele landschapselementen. Uit onderzoek van Van Den Haute blijkt dat op boerenland met grotere percelen ongeveer de helft van de percelen voldoen aan de voorwaarden om te voldoen als ecologisch aandachtsgebied, op boerenland met kleinere percelen is dat zelfs honderd procent.

Groot en klein

Zo zijn er dus enorme verschillen in de manier waarop het GLB landt in de diverse Europese lidstaten. Het GLB speelt in Zweden nauwelijks een rol, ontwikkelt Oostenrijk ondanks of dankzij het GLB een geheel op het cultuurlandschap ingericht landbouwbeleid, is er in Italië vooral zorg over de bebossing naast de door het GLB moderniserende landbouw, en blijft in Vlaanderen zo’n beetje alles hetzelfde.

De vraag lijkt op zijn plaats of een generiek Europees landbouwbeleid wel zin heeft. Michael Roth liet in zijn presentatie over het Europese project Eucaland zien dat er alleen al in de landbouwstructuur enorme verschillen zijn tussen de diverse Europese lidstaten. Europa heeft met 505 miljoen inwoners 13,7 miljoen voltijds boeren met een gemiddeld areaal van 12 hectare. Zo bezien is het moeilijk concurreren met de Verenigde Staten: 314 miljoen inwoners, 2 miljoen voltijds boeren, gemiddelde areaal 180 hectare.

En hoe zit het met de concurrentie in Europa? Als in Roemenië 2,8 miljoen mensen werken in de landbouw en in België maar 59.000 mensen. Twee derde van het aantal Europese boerenbedrijven zit in Roemenië, Polen, Italië en Estland. Kleine boerenbedrijven zitten vooral in Roemenië, Polen, Italië, Hongarije, Bulgarije, Griekenland en Estland, grote bedrijven van meer dan honderd hectare zijn vooral te vinden in Frankrijk, Estland, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland. Die grote bedrijven vormen 2,2 procent van alle Europese boerenbedrijven, maar leveren 46,6 procent van de landbouwproductie.

 

0 antwoorden

Plaats een Reactie

Meepraten?
Draag gerust bij!

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Time limit is exhausted. Please reload the CAPTCHA.