Rijksoverheid moet vertrouwen terugwinnen

Peter Paul Witsen schreef in opdracht van het College van Rijksadviseurs een essay over het fenomeen van ruimtelijke kwaliteit, naar aanleiding van de nieuwe Omgevingswet. Zijn conclusie is dat de Rijksoverheid zich moet bezinnen als systeemverantwoordelijke en als investeerder. “Het vertrouwen terugwinnen is wel een opgave.”

Landwerk oktober 2015

Het voorbeeld waar Peter Paul Witsen zijn essay ‘Waard of niet’ mee begint, is zo typerend dat het bijna lachwekkend is. De hoeveelheid woorden die de Raad van State gebruikt om dit jaar het plan voor de IJsseldelta Zuid af te keuren, is vergelijkbaar met dat van een Boekenweekgeschenk. Voornaamste argumenten voor de afwijzing zijn dat 0,3 hectare natuurcompensatie buiten het Natura 2000-gebied De Enk plaatsvindt, dat de geluidsbelasting van nieuwe woningen is onderschat, en dat de regionale behoefte aan 1300 nieuwe woningen niet is aangetoond. Op tientallen andere punten kreeg de projectorganisatie wel gelijk met wat Witsen hun ‘modelplan’ noemt. Want, schrijft Witsen: “Het plan verenigt dit nationale belang met lokale ambities. Het levert een voor iedereen toegankelijk en beleefbaar nieuw landschap op. Bovendien is er een beeldkwaliteitsplan met kwaliteitsteam dat de landschappelijke meerwaarde borgt.”

Vol met sectorale eisen

Waarom sneuvelt zo’n modelproject op drie, in essentie niet al te grote probleempuntjes? Op die vraag is alleen een ingewikkeld antwoord mogelijk, blijkt uit het gesprek met Witsen in zijn kantoor met uitzicht over het IJ. Hij vindt het te makkelijk om – zoals tegenwoordig de mode lijkt – bij mislukte ruimtelijke ordeningsprojecten alle schuld te leggen bij de decentralisatie en het gebrek van gemeenten en provincies om een degelijke ruimtelijke ordening te voeren. “De decentralisatie speelt al heel lang. De eerste Wet Ruimtelijke Ordening uit 1965 was bedoeld als decentralisatie, met de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor het bestemmingsplan. De eisen aan de omgeving zijn wel hoger en diverser geworden. Dat komt lang niet allemaal uit de planologische hoek. Zo is de Watertoets ontstaan vanuit de behoefte van de watersector om er zeker van te zijn dat hun opgaven in het integrale beleid werden opgenomen. Vanuit de hoek van het milieu of de verkeersveiligheid worden vergelijkbare sectorale eisen gesteld.”

Volgens Witsen is een van de grote problemen van de hedendaagse ruimtelijke ordening dat de planologische regels zo vol zitten met allerlei sectorale eisen dat er op het niveau van een IJsseldelta nauwelijks meer is uit te komen. “Die sectorale regels komen voort uit een gevoel van onmacht. Sectordeskundigen durven er niet op te vertrouwen dat hun belang voldoende tot zijn recht komt bij integrale afwegingen op lokaal niveau. De juridisering en bureaucratisering die dat veroorzaakt, werken enorm polariserend. Natura 2000 en het Nederlandse Natuur Netwerk zijn bijvoorbeeld te sectoraal benaderd. Er zijn in Nederland ontzettend veel kleine Natura 2000-gebieden, vanuit de sectorale behoefte om die bescherming te geven. Dat sturen op sectorale belangen gebeurt bij de landbouw ook. Daardoor komt er van de geïntegreerde ambities in het ruimtelijk domein weinig terecht.”

Kwelders bij Noordpolderzijl

Kwelders bij Noordpolderzijl

Het tweede grote probleem is dat grond als handelswaar wordt beschouwd, en dat bouwen in het platteland veel goedkoper is dan in een stad. Witsen geeft in zijn essay het volgende rekenvoorbeeld: “Noord-Holland levert de gemiddelde nieuwbouwwoning buiten de stad een rendement op van 7000 euro, terwijl een nieuwbouwwoning binnen de stad gemiddeld een tekort kent van 16.000 euro”. Tel daarbij bovenop dat gemiddeld twaalf procent van de gemeentelijke inkomsten kwam uit het gemeentelijk grondbedrijf, en dan is het geen wonder dat gemeenten kiezen voor de gemakkelijke weg om goedkoop in het buitengebied te bouwen. “Hoeveel planologische argumenten heb je nodig om gemeenten en ontwikkelaars in de stad te laten bouwen?”, aldus Witsen. “En dan zet je er een heggetje omheen voor de ruimtelijke kwaliteit.”

Decentralisatie niet verwarren met deregulering

Want de ruimtelijke kwaliteit was hierbij altijd een soort doekje bij het bloeden. “Kwaliteitsteams zouden een methode moeten zijn om dit soort afwegingen te maken, alleen al om het uit te leggen aan de bevolking en de gemeenteraad, maar vooral om tegenwicht te bieden aan het mechanisme van grond als handelswaar. Uit onderzoek van Sandra van Assen en José van Campen blijkt dat alle kwaliteitsteams allemaal hun eigen werkwijze hebben; een minderheid van de teams zijn echt onafhankelijk. Het gebeurt dat een kwaliteitsteam alleen toegang heeft tot één wethouder. Dat is dan een hele smalle trechter waar je doorheen moet. In Zeeland is het provinciale kwaliteitsteam opgeheven zonder dat iemand dat in de gaten had.”

De huidige decentralisatie is volgens Witsen ook niet gericht op het organiseren van een lokale of regionale ruimtelijke ordening, maar vooral op het dereguleren en een bestuurlijke vereenvoudiging. “Decentralisatie wordt verward met deregulering. Een voorbeeld van zo’n dereguleringsspoor is de bepaling dat onder bepaalde voorwaarden zonnepanelen vrij zijn te plaatsen. Ik ben als lid van het Kwaliteitsteam betrokken bij het werelderfgoed de Beemster. Daar zou je aan zonnepanelen grenzen willen stellen, maar die bevoegdheid heeft de gemeente niet.”

Met de nieuwe Omgevingswet is volgens Witsen nu wel duidelijkheid. Hij is nog sceptisch over wat dat oplevert qua ruimtelijke kwaliteit. “Het woord ‘ruimtelijke kwaliteit’ komt in de Omgevingswet niet voor. Wel wordt de term ‘omgevingskwaliteit’ gebruikt in dezelfde benadering. Dat is wel reden om je zorgen te maken.” Over de deregulering is Witsen positiever. ” Er zijn voldoende voorbeelden die laten zien dat het wel kan. In de Rotterdamse haven werken ze met snuffelpalen die het niveau meten van bepaalde stoffen. Daarna wordt direct de oorzaak van een overschrijding onderzocht. Luchtvervuiling staat sterk onder invloed van de wind, dus als de wind vanuit een bepaalde hoek waait kun je meteen maatregelen nemen. Er zijn veel dingen die goed oplosbaar zijn, maar buiten bijvoorbeeld de regels van Natura 2000 vallen. Dat zijn sectorregels die niet anticiperen op integrerende regels.”

Eerder starten met ruimtelijk denken

Provincies en gemeenten hebben echter te weinig mogelijkheden om te sturen op de ruimtelijke ordening, laat staan op ruimtelijke kwaliteit. Ze vertrouwen sterk op hun juridische bevoegdheden, maar het voorbeeld hierboven van de zonnepanelen in de Beemster laat zien dat zelfs daar beperkingen aan kleven. “De middelen voor ruimtelijke opgaven komen ook uit Den Haag. Dus er blijft niet veel over. Als je dan als lokale overheid de economische druk moet weerstaan… Je hebt alleen wat planologische regels om dat te weerstaan, daar heb je niet genoeg aan.” In het essay rekent Witsen voor dat de Rijksoverheid bijna tien procent van alle grond en alle grote wateren bezit, en enorm veel vastgoed. Het Rijk is dus een belangrijke partij als grondeigenaar.

Ook bij de uitvoering van Europees en nationaal beleid is de Rijksoverheid een belangrijke partij in de lokale en regionale ruimtelijke ordening. Witsen pleit er in zijn essay dan ook voor dat de Rijksoverheid weer zijn systeemverantwoordelijkheid neemt. “Er is wat spraakverwarring over de systeemverantwoordelijkheid van de overheid, heb ik ontdekt. Sommigen denken hierbij aan het landschap als systeem, maar ik bedoel twee dingen: hoe is het systeem van checks & balances geregeld, en welke prikkels gaan er uit van de overheidsfinanciën.”

Dat betekent ook dat het Rijk het voortouw neemt bij de ruimtelijke ordening van sectoraal beleid dat in eerste instantie vooral economisch is bedoeld. “Het loslaten van de melkquota, daar is door het Rijk nooit een landschappelijke opgave van gemaakt. Als een provincie stelt dat een boer geen stal voor vijfhonderd koeien mag bouwen, en de boer valt vervolgens om omdat hij zijn bedrijf niet rendabel krijgt, dan sta je als provincie ook met lege handen. Je moet eerder beginnen met het ruimtelijk denken als je dat soort transformaties wil vormgeven.”

Niet beginnen met afwegen

Het Rijk laat zo wel wat dingen liggen, vindt Witsen. “Je moet de partij die verantwoordelijk is voor het landschap ook de middelen geven. Dat kan bijvoorbeeld als het Rijk laat merken dat het zich om het landschap bekommert. Daar ontbreekt het nu helemaal aan. Een predicaat Nationaal Landschap is op zichzelf al waardevol, zelfs als er nauwelijks conclusies aan worden verbonden. Provincies zouden het als een enorme blamage ervaren als het Rijk de status Nationaal Landschap zou moeten weghalen, omdat het verrommelt. Ik merk dat mensen zuinig zijn op de status van werelderfgoed, en dat ze zich bij alles afvragen of het daarbij past, al zijn daar ook niet al te veel consequenties aan verbonden. In de Beemster wordt het werelderfgoed als argument te pas en te onpas gebruikt.”

Haven van Noordpolderzijl

Haven van Noordpolderzijl

Witsen denkt dat, als het Rijk haar financiële en systeemverantwoordelijkheid neemt, de ruimtelijke kwaliteit of omgevingskwaliteit juist een mogelijkheid biedt om ruimtelijke opgaven meer integraal te benaderen. “Je moet je bewust zijn wat de kwaliteiten van een landschap zijn. Daar begint het mee. De cultuurhistorische kaarten die provincies maken zijn hiervan een goed voorbeeld, al zijn ze vaak nog erg gedetailleerd. Neem het Groene Hart als voorbeeld. Eerst moet je kijken wat voor functies je ziet voor het Groene Hart over twintig tot dertig jaar, zoals waterberging, voedselproductie, enzovoorts. Dat telt bij elkaar op tot een gebiedsopgave. Je moet niet beginnen met afwegen, maar kijken of je opgaven bij elkaar kunt brengen. Met die houding moet je beginnen.”

Het Rijk zou volgens Witsen ook beter regie moeten geven aan nationale opgaven, zoals de organisatie van het kwakkelende agrarische natuurbeheer. “Agrarisch natuurbeheer is bijna opgegeven bij gebrek aan effect, en boeren haken af vanwege het vele papierwerk. Het probleem zit in het onvermogen om dit georganiseerd te krijgen, niet in de inherente tegenstelling tussen landbouw en natuur. Het komt voort uit de behoefte aan zekerheid vanuit de sectoren, en de zekerheid dat regels niet misbruikt worden of geen fraude wordt gepleegd, ten koste van de welwillenden.”

Welstandscommissies

Daarbij zouden kwaliteitsteams nieuw leven ingeblazen moeten worden, met in ieder geval een aantal duidelijke richtlijnen over wat die kwaliteit inhoudt. “Je zou de kwaliteitsteams moeten door ontwikkelen vanuit de welstandscommissies. De teams zijn veelal van onderop ontstaan, dan is het niet raar dat het alle kanten op gaat. Maar als je onderdeel wordt van het regelgevend systeem, dan moet je voorkomen dat zo’n team een speelbal wordt. Om een stevige positie te krijgen, moeten op zijn minst een paar dingen duidelijk zijn wat kan en mag.”

Het Rijk heeft dus volgens Witsen nog heel veel te doen in lokale en regionale ruimtelijke opgaven, en er is wel een zekere urgentie. “Er liggen heel wat grote opgaven in het landelijk gebied: de energietransitie, de wateropgave, de herbestemming van gebouwen en gebieden, het zoeken naar een gezonde leefomgeving, enzovoorts. Als je ziet wat er af komt op het landelijk gebied, dan redt je het niet met wat restjes ruimtelijke kwaliteit zonder ruimtelijke structuur.”

“Het vertrouwen terugwinnen is wel een opgave”, concludeert Witsen. “Waar er geschiedenis is, is dat niet zo eenvoudig. In het aardbevingsgebied in Groningen bijvoorbeeld moet je echt over de brug komen, daar gaat het niet met mooie praatjes alleen. Dat kan door handelingsruimte te bieden en door in het gebied te investeren, in het geval van Groningen door ruimhartig te zijn met schadevergoedingen.”

0 antwoorden

Plaats een Reactie

Meepraten?
Draag gerust bij!

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Time limit is exhausted. Please reload the CAPTCHA.