Jeroen Candel: ‘Beleidsfalen leidt tot roep om voedselbeleid’

Steeds vaker luidt de roep om het sectorale landbouwbeleid te vervangen door een integraal voedselbeleid. Dat is logisch, vindt Jeroen Candel die onlangs promoveerde op de manier waarop er in Europa beleidsmatig wordt omgegaan met voedsel. Maar als het in een voortvarende gemeente als Ede nog pionieren is met Nederlands’ eerste wethouder Food, hoe moet het dan met een nationaal of Europees voedselbeleid? “Voedselbeleid is een atypisch beleidsveld.”

Landwerk mei 2016

“Het is tijd voor een expliciet voedselbeleid.” Dat is de laatste zin in het rapport ‘Naar een voedselbeleid’ van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) uit 2014. In zo’n voedselbeleid kan namelijk integraal rekening gehouden worden met uiteenlopende zaken als economie, volksgezondheid, duurzaamheid, dierenwelzijn en ruimtelijke ordening. Nu is dat beleid nog verdeeld over de ministeries van Economische Zaken, Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Infrastructuur en Milieu en Buitenlandse Zaken.

Toen het rapport van de WRR verscheen, groeide de zorg over voedselzekerheid. Vanaf 2007 waren er sterke fluctuaties in de wereldmarktprijzen van elementaire voedselproducten als graan, maïs, en rijst. De voedselprijzen stegen tot ongekende hoogte in 2007 en 2008 om in 2009 scherp te dalen en in 2010 juist weer te stijgen. Dat voelden de consumenten direct in de portemonnee. Zo werd het brood tien procent duurder in 2008, omdat de bakkers dat goed konden uitleggen met een tarweprijs die wereldwijd met 84 procent toenam.

Er ontstonden felle discussies met als centrale vraag: hoe voeden we negen miljard mensen in 2050? De landbouw zou volgens sommigen intensiever en grootschaliger moeten worden, want biologische landbouw zou de wereld nooit kunnen voeden. Anderen wezen juist op de enorme verspilling in de voedselketen. Alleen al in Nederland wordt er jaarlijks miljarden euro’s aan voedsel verspild. De gemiddelde Nederlander gooit zelf jaarlijks zo’n vijftig kilo goed voedsel weg. De discussie was fel en onoverzichtelijk en raakte niet alleen onderwerpen als geopolitiek, landbouw, economie of ecologie, maar ook persoonlijke en emotionele onderwerpen als levensstijl en dierenwelzijn.

Tegen die achtergrond leek het pleidooi van de WRR om van een sectoraal landbouwbeleid over te gaan naar een integraal voedselbeleid logisch en natuurlijk. Jeroen Candel van Wageningen Universiteit kan alle ophef over de vraag hoe we in 2050 negen miljard mensen voeden wel voorstellen. Voedselzekerheid is voor deze bestuurskundige een ‘wicked problem’. Zulke problemen zijn per definitie ambigu, controversieel en complex, en spelen bovendien op diverse beleidsniveaus en schaalniveaus. Candel promoveerde op de manier waarop er in Europa met dit probleem wordt omgegaan, en verdedigde op 7 april zijn proefschrift ‘Putting food on the table’.

Is de roep om een voedselbeleid logisch?

“Het herhaalde beleidsfalen op diverse gebieden heeft geleid tot een roep om een voedselbeleid. Je had de BSE-crisis, de discussie over de obesitas, het schandaal met het paardenvlees, de discussie over dierenwelzijn, enzovoorts. Tegelijkertijd zie je dat de duurzaamheid van het voedselsysteem een probleem is waar geen simpele oplossingen voor zijn en waar veel beleidsterreinen aan raken. Daarvoor heb je een geïntegreerde aanpak nodig.”

Moeten we het landbouwbeleid dan maar afschaffen?

“De link met het landbouwbeleid werd te snel gelegd. Het gaat ook over de vraag: wat is de optimale integratie? Wil je van het landbouwbeleid een voedselbeleid maken? Of maak je van voedsel een nieuw beleidskader? In het rapport van de WRR werd gezegd dat we van een landbouwbeleid naar een voedselbeleid zouden moeten. Maar als voedselbeleid meer is dan een landbouwbeleid, dan zou je moeten beginnen bij een holistische visie op dat voedselbeleid. Dan kun je van daaruit aansluiting maken met andere beleidsvelden, zoals het landbouwbeleid. Misschien is dat ook realistischer. Het Europese landbouwbeleid is heel complex en veranderingen duren er heel lang.

“Het is een discussie die je vaker tegenkomt in de bestuurskunde, bijvoorbeeld in de discussie rondom de klimaatadaptatie. Maak je dat tot een overkoepelend beleidsthema of tot het nieuw beleid dat aansluit bij bestaande beleidsvelden? Het probleem is dat je niet alles kunt integreren. Waar uiteindelijk prioriteit aan wordt gegeven, dat is een politieke keuze. En over het algemeen leggen beleidsterreinen als voedsel, milieu of klimaat het af als er urgente problemen opkomen als terrorisme of integratie.”

Ondanks de herhaalde oproepen om een voedselbeleid, een voedselwethouder of een voedselminister  lijkt er maar weinig concreets te gebeuren. Het lijkt er wel op dat burgers meer voor elkaar krijgen in allerlei stadlandbouwinitiatieven en dergelijke. Hoe komt dat?

“Voedselbeleid is een atypisch beleidsveld. Wetenschappers zijn er al heel lang mee bezig. In Engeland begonnen eind jaren negentig wetenschappers te publiceren over voedselbeleid. De term bestaat dus al heel lang, maar er is nog maar een land dat een voedselbeleid heeft. Noorwegen doet al decennialang aan voedselbeleid, maar daar ligt de nadruk heel erg op gezond voedsel.

Het streven naar een voedselbeleid gaat meer uit van een beetje utopisch idee dat je alles met elkaar kan integreren. De rol van bottom up-initiatieven is heel groot. Juist omdat er in de samenleving zoveel aandacht is voor voedsel. Kijk maar naar alle stadslandbouwinitiatieven en de vele projecten in de steden, en de actieve rol van jongeren via bijvoorbeeld de Youth Food Movement.

“Je ziet ook wel voorbeelden van beleid dat beter geïntegreerd is. Lokaal gebeurt er van alles. Met name in Ede. Die gemeente heeft een wethouder Food, er is een beleid, en ze zijn zelfs al bezig met de uitvoering daarvan. [Candel wijst op een flyer van Ede op zijn prikbord]. Ze koppelen voedselbeleid concreet aan de sociale en regionaal economische agenda. Dat is een goed voorbeeld van een integraler beleid.

Slow Food Smaakfestijn 2013

Slow Food Smaakfestijn 2013

“Eigenlijk heeft in potentie alles met voedsel te maken. Het gaat erom dat je keuzes maakt, politieke keuzes. In Ede zie je dat ze nog volop aan het worstelen zijn. Dat komt omdat ze nog aan het pionieren zijn. Er zijn ook wel andere regio’s waar voedselbeleid op de agenda staat, zoals in Noordoost-Brabant of in de steden Rotterdam en Amsterdam. Maar op veel plaatsen gaat het niet veel verder dan een papieren werkelijkheid.

“Het is de uitdaging om het niet als een speeltje van één wethouder te zien, maar als iets dat de hele organisatie in beweging zet. Ik zie drie redenen waarom steden op een voedselbeleid inzetten. Ten eerste stelt een geïntegreerde visie op voedsel gemeentes in staat stelt een heel scala aan problemen te adresseren: economische ontwikkeling, gezondheid, sociale verbindingen, enzovoorts. Ten tweede is voedsel voor veel mensen heel concreet, en kunnen er op gemeentelijk niveau relatief concrete acties worden ondernomen. Ten derde gebruiken gemeenten het ook in hun communicatie en marketing. Ede gebruikt food ook voor city branding, ook al zijn ze er zeker wel constructief mee bezig.”

Maar op nationaal of Europees niveau loopt men achter?

“Op Europees niveau wordt er veel gesproken over een holistisch voedselbeleid, maar we zien er bijvoorbeeld in het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB)  van de Europese Unie (EU) niets van terug. De EC had wel een visie, maar die is door de EC zelf afgeschoten. Voedselbeleid ligt Europees gevoelig. In veel landen zijn de belangen van de landbouw heel sterk. Kijk maar naar Frankrijk, dat zoveel te stellen heeft met zijn boeren. Het Verenigd Koninkrijk, de Scandinavische landen, en ook Nederland zijn daar minder conservatief in.

“De Tweede Kamer is verder in de discussie dan de EU. Ook de laatste twee staatssecretarissen stonden in Nederland ook positief tegenover een voedselbeleid. Voor Martijn van Dam is het zelfs een prioriteit, waarop hij zich wil profileren. Nu Nederland voorzitter van de EU is, gebruikt hij dat om het voedselbeleid ook Europees op de agenda te zetten. Je kunt Nederland dus wel tot de voorlopers rekenen.”

Welke overheid is leidend bij de integratie van voedsel in het beleid? Gemeenten zijn er dus al mee aan de slag en de staatssecretaris wil het promoten, maar van provincies hoor ik weinig.

“Dat is nog een discussie die speelt naast de horizontale integratie van de verschillende sectoren, namelijk de verticale integratie van de competenties van de verschillende overheden. Hoe ga je dat dan verticaal integreren? Wil je dat wel verticaal integreren? Voor elke overheid is het de vraag: waar liggen onze mogelijkheden? Provincies hebben veel interesse in voedsel. Zo investeert provincie Gelderland in het Gelderse Kennisnetwerk Voedsel, waarin ze gemeenten ondersteunt bij het ontwikkelen van voedselbeleid. Als het gaat over het landbouwbeleid moet je niet bij gemeente Ede zijn, maar in Brussel. Voor het ruimtelijk beleid kan een gemeente wel iets betekenen. Op nationaal niveau gaat het weer over bijvoorbeeld volksgezondheid. Gemeenten pakken zoiets weer op via educatieve projecten.”

Hoe je klimaat of voedsel aanpakt, hangt ook af van de bestuurscultuur in bijvoorbeeld een gemeente. Er zijn grote verschillen in hoe klimaat of voedsel wordt opgepakt in steden als Rotterdam en Amsterdam of Arnhem en Nijmegen. Rotterdam en Nijmegen hebben een meer integrale en bottom up-benadering, terwijl het in Amsterdam en Arnhem meer sectoraal en top down is.

“Gemeenten reageren vooral vanwege de politieke kleur van het college en de gemeenteraad. De linksere partijen zijn geneigd om een meer holistische benadering te kiezen. Daarnaast heb je natuurlijk ook de samenstelling van de gemeente en het achterland. Een gemeente met veel agrarische bedrijven zal anders aankijken tegen een holistisch voedselbeleid als gemeente Amsterdam.

Slow Food Smaakfestijn 2012

“Dat is wel paradoxaal. Je ziet de discussie rondom het voedselbeleid zich juist in de stad sterk ontwikkelen, maar daar raakt die discussie vaak de voedselproductie niet direct. Daarnaast zie je dat veel boeren cynisch zijn over een voedselbeleid, omdat ze verwachten dat dit zal leiden tot nieuwe eisen aan hun bedrijfsvoering. Dat is niet helemaal onterecht, want naar hun problemen wordt nauwelijks geluisterd. Politici vinden problemen met de gezondheidszorg en milieu belangrijker dan de sociaaleconomische positie van boeren.”

En terwijl het in Ede lukt om een wethouder Food te installeren, overwinnen de sectorale landbouwbelangen het in de EU?

“Niet per se. Hoe hoger je komt, des te meer gevestigde belangen er zijn. Dus moeten de EU wel met gebalanceerde voorstellen komen. Als het om beleidsontwikkeling gaat, staat de EU dan ook veel meer open voor de consultatie van belangen dan nationale overheden. De EU hecht sterker aan de verscheidenheid van geluiden, en het is relatief makkelijk om je als belang te laten horen in Brussel. Op nationaal niveau is dat veel minder het geval, daar zijn het vaker de gevestigde belangen die worden gehoord. Er wordt wel heel cynisch over gedaan, dat de EU niet luistert, maar ze zullen wel moeten.

“Dat is ook de reden dat er nog geen Europees voedselbeleid is, omdat het nog te gevoelig ligt. Tegelijkertijd zie je een puur adviserend orgaan als de European Economic and Social Committee als aanjager fungeren om het op de agenda te zetten. Ook het International Panel of Experts on Sustainable Food Systems heeft onlangs een brieft aangeboden aan de Europese Commissie, waarin ze pleiten voor een voedselbeleid. Zulke organisaties maken wel deel uit van de EU.

“Het ligt ook gevoelig in hoeverre je harde instrumenten inzet. In Engeland hebben ze nu de Sugar Taks ingevoerd voor frisdranken. Dat is niet niks met al die maatschappelijke weerstand. In Nederland zie ik dat niet zo snel gebeuren. Wij zijn gewend te polderen en om naar compromissen te onderhandelen. De vraag is natuurlijk welk effect zo’n hard beleid heeft. Tegelijkertijd zag ik onlangs in de Volkskrant een lijstje met de lobbyclubs die het vaakst Tweede Kamer-leden bezoeken, en daar stond de voedselindustrie bovenaan. Daar tegenover heb je regeringspartij de VVD, die wil juist minder overheid.”

Gaat het nu goed met het voedselbeleid in Nederland?

“Het begin is er. Het staat op de politieke agenda, er is een staatssecretaris die zich er hard voor maakt. Je ziet de laatste twee à drie jaar spectaculaire ontwikkelingen. Ik denk dat voedsel wel blijft als beleidskwestie. Het heeft veel politici ook wel de ogen geopend: hier moeten we iets mee doen. Voedsel is ook een middel om zaken te adresseren, zoals gemeente Ede food gebruik als aanjager voor de regionale economie. In die zin zijn bottom up-initiatieven wel een aanjager geweest.”

0 antwoorden

Plaats een Reactie

Meepraten?
Draag gerust bij!

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Time limit is exhausted. Please reload the CAPTCHA.